Les Algériennes en politique

Les droits politiques des femmes a l’epreuve du conflit entre droit international et droit interne en Algerie

Par Fatma- Zohra Sai

 

L’année 2005 revêt, à notre sens, une triple dimension au plan international et au regard de la question féminine. Tout d’abord, elle constitue une année commémorative de multiples événements ayant marqué et émaillé une période de six décennies -1945/2005- située entre le deuxième et le troisième millénaire. En effet, outre l’adoption de textes fondateurs et/ou fondamentaux relatifs aux droits de l’Homme (Charte des Nations Unies, Déclaration universelle des droits de l’Homme) et aux droits de la femme (Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes-CEDAW-), elle célèbre de manière particulière les conférences internationales sur la femme tenues en 1975 à Mexico, en 1980 à Copenhague, en 1985 à Nairobi et en 1995 à Beijing. Retenue comme date limite pour l’abrogation des lois inégalitaires entre les sexes, 2005 se présente comme une année d’évaluation. Ainsi, la Commission de la condition de la femme de l’ONU (CCF) a-t-elle, lors de sa 49ème session tenue à New York du 28 février au 11 mars 2005, fait un état des lieux concernant l’application de divers instruments et textes internationaux adoptés au sein des instances onusiennes (CEDAW, Programme d’action de Beijing, Programme de Beijing+5, Déclaration du Millénaires pour le Développement). Enfin, 2005 ponctue une étape qui nous projette dans le futur vers l’horizon 2015, date butoir de la concrétisation des objectifs de la Déclaration du Millénaire pour le Développement adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU le 8 septembre 2002.

La société internationale a connu de notables mutations depuis la fin du deuxième conflit mondial dont le soixantième anniversaire a été célébré le 8 mai. Elles embrassent tous les domaines de la vie sociale, elles sont lisibles et visibles à divers niveaux.

Au plan juridique, des notions et concepts sont soumis à des questionnements, revisités, redécouverts pendant que nous assistons à une juridisation plus intense des relations internationales mais aussi à la judiciarisation des rapports entre les sujets du droit international.

L’Etat-Nation subit des changements sous l’impact d’un double mouvement contradictoire :
-  Un mouvement fédérateur se traduisant par l’érection d’entités supra étatiques (Union des Etats américains, Union européenne, Communauté des Etats indépendants, Union africaine)d’une part ;
-  et par le déploiement de mouvements autonomistes revendiquant l’institutionnalisation d’entités infra étatiques (régions, fédérations) en opposition à l’Etat centralisateur, jacobin.

La démocratie participative est de plus en plus au coeur des préoccupations et des réflexions des juristes et politologues et elle s’est imposée dans le lexique des politiciens sans pour autant détrôner la vieille démocratie représentative.

Le principe de la souveraineté de l’Etat est ébranlé, fissuré, remis en cause, ce qui contrarie les souverainistes et réjouit leurs adversaires, les fédéralistes.

La mise en place d’un ordonnancement juridique à triple étage onusien, régional, interne caractérise les dernières décennies du deuxième millénaire. L’émergence d’un droit international à vocation coercitive (1), d’un droit international humanitaire(2), d’un système judiciaire international(3) a caractérisé la période d’après guerre 1939-1945. L’ordre juridique international qui tend de plus en plus à pénétrer les ordres juridiques internes, à les altérer, à les modeler faute de les pulvériser pour l’instant, constitue l’une des facettes du phénomène appréhendé sous le vocable de mondialisation.

Le rapport entre normes internationales, onusiennes et/ou regionales et normes internes se complexifie et revêt un caractère conflictuel exacerbé. Elaboré à divers niveaux(4), le droit international est un droit essentiellement conventionnel et écrit. Cette dimension conventionnelle occulte les inégalités de fait entre les Etats et son instrumentalisation par les grandes puissances(5). Elle a une double portée : d’une part elle légitime l’affaiblissement de la souveraineté des Etats(6) et elle érode le pouvoir de négociation des Etats faibles comme leur volonté de faire prévaloir leur droit interne, d’autre part. Le conflit entre normes internationales et normes internes n’est pas nouveau. Déjà et dès la fin de la deuxième guerre Mondiale, la société internationale a été agitée par des luttes opposant deux visions du monde libérale et, socialiste que la Déclaration universelle des droits de l’Homme ne pourra pas concilier(7).

Aujourd’hui et après l’effondrement du camp socialiste, le conflit repose sur d’autres clivages, jadis latents ou occultés, secondaires peut être ; il s’exprime de manière aigue pour certains pays et dans certains milieux juridiques. La tension entre universalisme et particularisme oppose les pays qui font prévaloir la supériorité du droit international considéré comme un droit universel (8) et les pays qui revendiquent la prise en compte de spécificités, de particularismes identitaires, religieux. C’est dans ces pays que le droit international se heurte à certaines lois positives mais aussi et surtout à des normes coutumières, religieuses, encore vivaces et prégnantes, régissant ou inspirant des pans de la sphère juridique, tels le droit de la famille, le droit agraire.

La question du conflit droit international et droit interne est résolue en référence à une conception moniste du rapport entre les deux droits, faisant ainsi prévaloir les conventions internationales, ce qui implique la révision ou l’abrogation de toute disposition législative ou réglementaire nationale contraire aux stipulations des instruments internationaux. Cette solution nécessite de se débarrasser du carcan souverainiste qui, actuellement, permet aux Etats de tenter de négocier la préservation d’une portion de leur pouvoir normatif.

Les Etats récalcitrants -notamment les pays en voie de développement- se voient obligés de s’engouffrer dans le processus d’uniformisation du droit à l’échelle mondiale et régionale comme ils se sentent contraints de s’agripper au bateau de la mondialisation (9) sous peine de sombrer dans le sous-développement tant la mondialisation est perçue comme une fatalité (10).

S’agissant de la condition féminine, un ensemble de textes à caractère juridique (conventions, protocoles) ou politiques (déclarations,programmes) ont été adoptés au niveau international et régional. Ils s’inscrivent dans ce droit international humanitaire évoqué précédemment, travaillé par des contradictions, des tensions.

Sa vocation à protéger les individus, les groupes sociaux (les minorités ethniques et religieuses, les femmes, les enfants etc.) contre les atteintes, les violations de leurs droits et libertés fondamentales émanant des Etats est souvent déviée, pervertie par les manipulation dont il fait l’objet. Il fonctionne tantôt pour légitimer des occupations militaires et embargos économiques (11), tantôt pour conditionner, de manière modulable, l’adhésion des pays en voie de développement à des organisations et à des traités internationaux(12) ou l’octroi d’aides.

Compte tenu de ce qui précède et dans le cadre de cette intervention, nous nous polariserons sur l’impact des instruments internationaux sur la participation des femmes à la vie politique et publique en Algérie (13).

Cet impact dépend de la place et du rôle de l’Etat en tant que principal sujet de droit international et en tant que médiateur entre normes internationales et normes internes.

Il apparaît que, face au processus d’affaiblissement de son pouvoir normatif, l’Etat déploie une stratégie de résistance fondée sur le pouvoir des normes sociales identitaires (14).

I. - L’AFFAIBLISSEMENT DU POUVOIR NORMATIF DE L’ETAT

L’Etat détient le monopole d’édiction des normes juridiques sous forme de lois, règlements, mais son pouvoir normatif est confronté à un processus d’affaiblissement sous l’effet de sa soumission aux normes internationales et aux contrôle d’organes internationaux.

La soumission de l’Etat aux normes internationales La question des droits de l’homme et partant celle des droits des femmes mobilisent de plus en plus la communauté internationale. Le rôle ambivalent de l’Etat au niveau interne ou international - garant des droits de l’homme d’une part, menace pour les droits et libertés d’autre part - implique sa soumission au droit qui, paradoxalement, est son oeuvre.

L’Etat algérien a adhéré aux instruments internationaux portant sur les droits politiques de la femme sans émettre de réserve (15). Notons que les textes adoptés en la matière s’inscrivent dans un processus d’évolution des idées sur la condition féminine et sur les engagements internationaux des Etats. En effet, la Convention sur les droits politiques de la femme est très brève puisqu’elle ne comporte que trois articles. En outre, elle proclame des droits (16) selon une optique futuriste comme en témoignent les expressions utilisées telles que « les femmes auront », « les femmes seront ». De même, et dans le préambule elle émet un simple souhait, celui de voir les parties contractantes mettre en oeuvre le principe d’égalité des hommes et des femmes.

Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, adopté en 1966, consacre le principe d’égalité devant la loi et prohibe toute discrimination dont celle fondée sur le sexe dans divers articles (2, 3, 25 et 26).

Ce texte, qui ne concerne pas spécifiquement les femmes, demeure au stade déclaratif des principes d’égalité et de non discrimination entre hommes et femmes.

La CEDAW (17) aura le mérite de dépasser le caractère formel, abstrait, déclaratif de la consécration de ces principes en s’orientant vers l’idée d’égalité de condition, de l’inscription des droits proclamés dans la réalité. Elle engage les Etats à entreprendre un travail titanesque qui consiste en l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes. Son Protocole facultatif, adopté en 1999 et entré en vigueur le 22 décembre 2000 va , comme on le verra, instaurer un système de contrôle sur les Etats. Les articles 7 et 8 de la Convention engagent les Etats à assurer aux femmes au même titre que les hommes, les conditions de concrétisation des droits dans la vie politique et publique. Aussi devront-ils prendre toutes les mesures visant à permettre l’accès des femmes aux charges électives et non électives, aux postes politiques et administratifs ainsi qu’aux organisations politiques ou associatives. De même, devront-ils ouvrir aux femmes les portes des institutions appelées à les représenter au niveau international, auprès d’autres Etats ou organisations.

La Convention de 1979 s’attaque en fait à ce compromis historique (18) qui s’est traduit par une sous représentation et une sous participation des femmes dans les espaces politiques et par conséquent par leur exclusion des sphères de décision.

La Convention n’a pas été immédiatement suivie d’effets,ce qui a suscité la réaction des instances onusiennes. La troisième conférence sur la femme tenue à Naïrobi en 1985 (19) a débouché sur l’adoption de « stratégies prospectives pour la promotion de la femme ».

Au cours de la décennie suivant cette rencontre, le Conseil économique et social de l’ONU dont dépend la CCF s’est fixé pour objectif de parvenir à un quota de 30% de femmes aux postes de décision en 1995. Une telle proportion n’a pas été atteinte puisqu’au niveau mondial seuls 10% des sièges parlementaires et un pourcentage encore moindre de portefeuilles ministériels étaient occupés, détenus par des femmes (20). C’est pourquoi, la quatrième conférence mondiale sur la femme tenue à Beijing en 1995 a débouché sur l’adoption de deux textes importants : la Déclaration de Beijing (21) et le Programme d’action de Beijing. Le Programme a dégagé douze domaines prioritaires requérant l’attention et l’intervention particulières des Etats, des organisations internationales(onusiennes et régionales) et des organisations non gouvernementales.

Parmi les douze domaines deux ont un lien avec notre thème : « les femmes et la prise de décision » situé à la septième place et « les droits fondamentaux des femmes » mentionés en neuvième position. Le Programme prévoit un ensemble de mesures destinées à concrétiser les objectifs stratégiques pour ces domaines.

En 2000 (22), deux textes, une Déclaration politique et un Document final Beijing+5, sont adoptés. Outre les résultats enregistrés depuis 1995 et les obstacles rencontrés, le deuxième texte mentionne les mesures à prendre et rappelle aux gouvernements leurs engagements. Les déclarations et programmes n’ont en principe qu’un caractère politique, moral mais en s’appuyant sur des instruments juridiques et, en la matière, sur la CEDAW et son Protocole facultatif, ils acquièrent une relative juridicité.

La CEDAW est érigée en « norme internationale pour la définition de l’égalité entre les femmes et les hommes » (23). Lors de la 49ème session de la CCF, des personnalités onusiennes, des représentants d’Etats ont estimé que la CEDAW doit être considérée comme « la source juridique » ou « la base juridique » (24) de la « législation nationale » ou comme « la véritable législation nationale » (25).

La notion de la « législation nationale d’application » (26) traduit l’idée de primauté des normes internationales sur les législations nationales qui fait son chemin.

L’Algérie n’a pas émis de réserve sur les articles 7 et 8 de la CEDAW, ce qui la contraint de prendre les mesures susceptibles d’éliminer toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes dans le domaine politique. Actuellement, elle peut se prévaloir de la consécration constitutionnelle des principes d’égalité et de non discrimination (articles 29 et 31) comme des dispositions constitutionnelles et législatives qui reconnaissent aux femmes le droit de vote, le droit à l’éligibilité au même titre que les hommes (article 50) ainsi que l’égal accès aux fonctions et aux emplois au sein de l’Etat (article 51). Cependant, et comme on le verra plus loin, elle n’a pas encore intégré dans sa législation des mesures et mécanismes permettant d’inscrire dans les faits les principes d’égalité et de non discrimination comme l’imposent les articles 2,3,7 et 8 de la Convention de Copenhague qui a servi de base à l’élaboration du Programme d’action de Beijing et du Document final Beijing+5.

A l’instar d’autres pays, l’Algérie est soumise aux pressions émanant d’acteurs de la communauté internationale même si elles n’ont souvent qu’une portée politique et morale. Les représentants d’ONG (27), d’organisations internationales, voire de gouvernements incitent les Etats ou exigent d’eux de dépasser le stade des déclarations de principes pour appliquer la CEDAW. Les Etats sont interpellés pour :
-  ratifier sans réserve les conventions internationales relatives aux droits de l’homme,
-  lever les réserves,
-  respecter les engagements internationaux,
-  se soumettre à la CEDAW,
-  abroger les lois inégalitaires, l’année 2005 étant la date limite,
-  ratifier le Protocole facultatif.

La dernière exigence concerne le système de contrôle sur les Etats prévu par la CEDAW et réglementé par le Protocole facultatif.

L’Etat : un veilleur sous contrôle

L’Etat est autant une autorité garante des droits et libertés fondamentaux de l’individu qu’une autorité capable de les restreindre, de les violer. Au niveau interne, la contradiction est résolue selon les théoriciens par la soumission de l’Etat au droit, par le principe de la constitutionnalité des lois, de la légalité des règlements, de la séparation des pouvoirs impliquant l’indépendance du pouvoir judiciaire.

L’ambivalence de l’Etat se projette au niveau international puisque s’il est le producteur d’« une législation nationale d’application », le garant de son exécution et de son respect, il peut constituer un obstacle à la pénétration des normes internationales dans l’ordre interne, une menace à leur application.

Le principe de la souveraineté demeure un rempart, certes de plus en plus fragile, permettant à l’Etat de contourner les normes internationales, de se délier de ses engagements internationaux.

C’est pourquoi, et si l’Etat est appelé à instituer des mécanismes de contrôle de l’application de la CEDAW et des programmes d’action (Beijing et Beijing+5), il est lui-même l’objet de contrôles exercé par des organismes internationaux. Le Programme d’action de Beijing prévoit parmi les douze domaines prioritaires « la mise en place de mécanismes institutionnels chargés de favoriser la promotion de la femme ». Ils sont multiformes et ont pour missions « d’élaborer des politiques de promotion de la femme, d’en favoriser la mise en place, d’exécuter, de surveiller et d’évaluer ces politiques, d’engager des actions de sensibilisation et de mobiliser l’appui en leur faveur » (28). Le Document final de Beijing+5 enregistre des réalisations en la matière lorsqu’il note que « des mécanismes nationaux ont été institués ou renforcés et reconnus en tant que base institutionnelle jouant le rôle de catalyseur dans la promotion de l’égalité des sexes, l’intégration d’une perspective sexospécifique et le suivi de l’application du Programme d’action et, dans de nombreux cas, de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes »(29).

Il est vrai que des Etats ont constitutionnalisé la CEDAW ou l’engagement de la responsabilité de l’Etat en cas de discrimination ou encore des mesures susceptibles de promouvoir l’égalité dans la prise de décision (30).

Des Etats ont crée des institutions, des structures chargées de veiller à l’application des conventions internationales, dénommés conseils, comités, commissions, observatoires de lutte pour l’égalité des sexes, de lutte contre les discriminations ou encore de suivi etc...

En Algérie, une année après l’adhésion à la CEDAW, un Conseil National de la Femme a été créé (31) mais il n’a jamais été installé.

Au niveau gouvernemental, la création d’un département ministériel chargé de la condition de la femme date de 2002 (32). Notons que c’est dans le domaine de l’emploi que des mécanismes institutionnels visant à la promotion de la femme ont vu le jour, sous forme d’observatoires (33).

L’efficacité du contrôle dépend de la place et du rôle réels accordés aux mécanismes institutionnels mis en place et de leur diversité. Or, et comme le note le rapport de Beijing+5 de multiples obstacles subsistent (34).

L’Etat se trouve lui-même l’objet d’un contrôle qui, en matière d’application de la CEDAW, est assuré par le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes ou Comité, institué par l’article 17 de la Convention. Le Comité reçoit périodiquement les rapports des Etats parties à la Convention et examine les progrès réalisés dans l’application de celle-ci. Le Protocole facultatif à la convention confère au Comité deux autres missions : instruire les plaintes adressées sous forme de communications par les victimes d’une violation de l’un des droits énoncés dans la Convention d’une part et mener des enquêtes sur une telle violation d’autre part. Le Protocole n’admet pas de réserve à ses dispositions mais accorde aux Etats la faculté de déclarer qu’ils récusent la compétence du Comité en matière d’enquête au moment de la ratification ou de l’adhésion (article 10).

La réduction du champ de compétence du Comité se manifeste également à travers l’irrecevabilité de plaintes dirigées contre des Etats qui ne sont pas parties à la Convention et au Protocole et de plaintes portée devant lui sans épuisement des voies de recours internes. Le contrôle du Comité n’est pas assorti de sanctions puisque l’examen des rapports, l’instruction des plaintes et la procédure d’enquête débouchent sur des observations, constatations, recommandations, auxquelles les Etats sont tenus de répondre pour l’informer de la situation et des mesures prises. Les actes du Comité n’ont qu’une valeur politique et morale mais ils pourraient servir d’alibis à d’éventuels exercices du droit d’ingérence. Les relations entre le Comité et les Etats parties reposent sur le dialogue, la coopération et dans le cas de la procédure d’enquête sur la confidentialité. C’est pourquoi, l’adhésion ou la ratification sans déclaration au Protocole35, le renforcement du contrôle du Comité sont revendiqués ou préconisés par des membres de la communauté internationale.

La CCF a adopté, au cours de la 49ème session, un projet de résolution sur la nomination d’un rapporteur spécial (36) chargé des lois discriminatoires à l’égard des femmes. Il aurait alors pour mission de vérifier la conformité des lois nationales au droit international et de collaborer avec les Etats pour l’application du Programme d’action de Beijing.

II. -LES RESISTANCES AU POUVOIR DES NORMES INTERNATIONALES

Dans leur trajectoire de pénétration de l’ordre juridique interne, les normes internationales se heurtent aux barrières mises par l’Etat.

L’article 132 de la Constitution consacre le principe de la supériorité des traités ratifiés sur la loi. Les réserves sont alors émises à l’égard des dispositions de certaines conventions internationales pour éviter leur incorporation dans le droit interne.

Les réserves à l’égard des articles 2 et 29 §2 de la CEDAW (37)

L’article 2 constitue l’épine dorsale de la CEDAW (38).

Il comporte sept paragraphes consacrés à la détermination des domaines, mécanismes et modalités d’intervention des Etats aux fins d’éliminer toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes. Il a incontestablement servi de base juridique à l’élaboration du Programme d’action de Beijing et du Document final Beijing+5, ce qui leur confère une légitimité irrécusable. C’est pourquoi, les réserves sur cet article ont soulevé la question de leur licéité et donné lieu à des contestations. Le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes a,dans le sillage d’autres organismes et en référence à des instruments internationaux, attiré l’attention des Etats sur l’usage abusif des réserves, notamment celles qui portent atteinte à l’objet et au but de la Convention, considérées comme incompatibles avec le droit international. Il estime que « certaines réserves privent les femmes non seulement des garanties offertes par la Convention, mais aussi des garanties d’égalité et de non discrimination contenues dans d’autres instruments internationaux » (39).

Le Comité considère que les articles 2 et 16 de la CEDAW comportent des dispositions essentielles s’agissant de l’objet et du but de cet instrument (40), ce qui signifie que les réserves émises sont illicites.

Lors de la 49e session de la CCF, des voix se sont élevées pour mettre l’accent sur l’importance, l’intérêt de l’article 2, pour déplorer le fait qu’il soit l’objet de réserves de la part de nombreux pays, pour plaider en faveur de son application (41).

Aussi, en émettant la réserve à l’article 2, l’Etat algérien a-t-il compromis son adhésion à la CEDAW et réduit la portée des articles 7 et 8 relatifs à l’égalité des hommes et des femmes en matière des droits politiques.

L’Etat algérien a sans doute voulu se prémunir contre toute contestation à l’égard de sa position consistant à faire prévaloir les normes internes notamment en matière de droit de la famille. Les dispositions des articles 7 et 8 de la Convention ne menacent pas sa législation en matière de droits politiques (42). En revanche, l’article 2 l’oblige à prendre des mesures qu’il ne veut pas ou ne pourra pas intégrer dans sa législation. Eu égard au principe d’interdépendance des droits de l’Homme sur lequel s’appuie le Programme d’action de Beijing (43), des mesures égalitaires prises dans un domaine déterminé n’ont de sens et d’efficacité que si elles sont articulées à des mesures égalitaires appliquées dans les autres domaines.

L’Algérie s’est aussi déclarée non liée par les dispositions de l’article 29, paragraphe 2, qui porte sur les modes de règlement des différends en matière d’interprétation et d’application de la Convention.

Elle récuse donc le recours à la Cour Internationale de Justice susceptible d’être saisie en cas d’échec de la négociation et de désaccord sur l’arbitrage. Là encore, il s’agit de se prémunir contre la contestation de la validité des réserves émises.

Notons que la Convention de 1979 observe un mutisme sur un éventuel rejet des réserves incompatibles et que l’article 29 lui-même objet de réserve de la part de nombreux pays n’a pas été utilisé pour contester la licéité de certaines réserves. Rappelons que les réserves sont admises lorsqu’elles portent sur des questions techniques et non sur les principes fondamentaux. Le Programme d’action préconise de les limiter et de les formuler de manière précise et restrictive, de les reconsidérer en vue de les retirer et de retirer les réserves incompatibles (doc. p.149).

Une législation encore rétive aux mesures incitatrices des instruments internationaux

L’article 7 de la CEDAW engage les Etats à assurer l’égalité de condition entre hommes et femmes en matière d’exercice des droits dans la vie politique et publique de leur pays. Il reste évasif en ce qui concerne les « mesures appropriées » destinées à éliminer la discrimination à l’égard des femmes.

Le Programme d’action de Beijing est, en revanche, prolixe car dans le domaine prioritaire intitulé « les femmes et la prise de décisions », il inscrit deux objectifs stratégiques et énonce pour chacun d’entre eux une série de mesures concrètes qui devront être prises par les gouvernements ou par d’autres acteurs au niveau tant international (ONU, Organisations régionales, ONG) que national (44).

Notre attention sera axée sur les mesures relevant de la compétence de l’Etat et particulièrement sur la technique des quotas et le principe de la parité. Dans le cadre de l’objectif n°145, les gouvernements sont appelés, notamment à :
-  « - rééquilibrer la proportion d’hommes et de femmes dans les organes et commissions gouvernementaux, les administrations publiques et les services judiciaires, notamment en fixant des objectifs précis et en appliquant des mesures visant à augmenter substantiellement le nombre de femmes dans la fonction publique afin de réaliser l’égalité de représentation dans tous les postes du Gouvernement et de l’administration publique, au besoin par des mesures de discrimination positive ;
-  introduire, notamment, s’il y a lieu, dans les systèmes électoraux des mesures qui encouragent les partis politiques à faire en sorte que les femmes soient présentes dans les postes publics électifs et non électifs dans les mêmes proportions et au même niveau que l e s hommes. . . » (46). Il s’agit d’assurer une représentation égalitaire entre hommes et femmes dans tous les appareils de l’Etat, à tous les niveaux, à des postes non électifs comme à des postes électifs. De ce fait, toute mesure tendant à atteindre ce but, est envisageable y compris ce qu’il est convenu de désigner par l’expression « mesures de discrimination positive ».

L’article 4 de la CEDAW utilise plutôt l’expression de « mesures temporaires spéciales ». L’idée de « discrimination positive » pourrait découler du fait que, selon les termes de l’article, l’adoption de telles mesures ne constitue pas un acte de discrimination au regard de la définition contenue dans l’article 1er. Il est vrai qu’il ne s’agit ni d’exclure, ni de restreindre, ou encore de compromettre et de détruire la jouissance ou l’exercice des droits et libertés fondamentales par les femmes. Il s’agit de mesures distinctes,spéciales, destinées aux femmes mais ayant pour but « d’accélérer l’instauration d’une égalité de fait entre les hommes et les femmes ».

L’article 4 de la CEDAW anticipe les critiques formulées à l’égard de la « discrimination positive ». En effet, la question a soulevé des controverses doctrinales (47)qui ont eu des prolongements dans les prétoires. Il est vrai que l’expression « discrimination positive » est ambiguë car elle combine deux termes antagoniques, antinomiques. La discrimination, acte condamnable, négatif, peut-il être le vecteur d’une charge positive ?

L’article 4 de la CEDAW invite à une conception instrumentale de la notion de « discrimination positive ».

Il s’agit de mesures émancipatrices, en ce qu’elles doivent offrir aux femmes les conditions nécessaires à leur propulsion dans les espaces politiques et publiques, et non de mesures ayant pour effet le maintien des inégalités et distinctions. En outre, ces mesures ne sont que temporaires ce qui conduit à leur abrogation dès que les conditions d’égalité de chances et de traitements sont réalisées.

La technique des quotas a été récusée par des juridictions (48) au nom du principe de non discrimination mais elle a été adoptée par certains pays. Elle a été instaurée par la voie de réformes constitutionnelles et/ou législatives (49). Elle s’applique aux charges et postes non électifs et/ou électifs. Les quotas varient, ils oscillent entre 20 et 30%, ne dépassant que rarement ce seuil minimum de 30% fixé par le Conseil économique et social de l’ONU. Il n’en demeure pas moins que l’application et l’applicabilité de la technique des quotas sont l’objet de controverses. Ses défenseurs estiment que la représentation féminine a connu une nette progression dans les pays où elle a été adoptée (50). Ses adversaires considèrent qu’elle peut au contraire freiner le processus d’évolution des conditions sociales propices à la participation féminine sous l’impact de stratégies de résistance à des mesures volontaristes.

Des associations féminines maghrébines ont critiqué la technique des quotas et se sont prononcées pour la parité. La parité constitue une mesure qui va au-delà du quota mais qui n’a été adoptée que par une minorité de pays (51). Elle semble avoir la faveur d’organisations internationales (52.) Si elle peut être décrétée pour des postes non électifs, il paraît difficile de l’imposer pour les charges électives, à moins d’infléchir l’électorat au niveau des candidatures en instaurant la parité (loi française du 7 juin 2000). Des représentants de gouvernements ont loué la parité affirmant qu’elle a entraîné une notable progression de la participation féminine à la prise de décisions.

L’Algérie n’a adopté ni la technique du quota, ni la parité. La première mesure serait-elle contraire aux dispositions de la constitution ? Si non qu’est-ce qui motive la non adoption de cette mesure incitatrice ?

La parité est-elle envisageable ?

S’agissant de la technique du quota, la question a été abordée lors des rencontres organisées par les pouvoirs publics, ou par des associations.

A. Hartani (53) plaide en faveur de techniques juridiques d’actions positives en se fondant sur le principe d’équité et en démontrant qu’il appartient au constituant et au législateur de faire preuve d’ingéniosité pour rendre effectif le principe d’égalité.

La parité a été effleurée par la ministre déléguée à la Famille et à la Condition féminine lorsqu’elle a constaté que les proportions des femmes élues aux assemblées populaires locales en 2002 étaient dérisoires.

Des partis se sont montrés avant-gardistes puisqu’ils avaient inscrit dans leurs statuts ou programmes la question des quotas ou fixé un seuil (53).

Cependant, le système électoral en vigueur depuis 1997 n’a pas entraîné une notable progression des pourcentages féminins au sein de l’assemblée législative (APN) et des assemblées locales (communales et de wilayas).

Le scrutin de liste à la proportionnelle n’est favorable aux femmes que si des deux conditions sont réunies :
-  une représentation conséquente des candidatures féminines notamment sur les listes des partis ayant des chances de remporter des sièges,
-  un classement adéquat.

Il revient alors aux partis principaux pourvoyeurs de candidats de présenter plus de candidates et de leur offrir des places aux premières loges et non des strapontins.

En définitive et en matière de droits des femmes, l’Etat algérien se trouve, à l’instar d’autres Etats, confronté à des normes internationales qui ne résultent pas toujours de sa volonté mais auxquelles il a souscrit, à un droit international ambivalent télescopant un droit national tout aussi ambivalent.

Des stratégies de résistance qui seraient fondées sur des idéologies patriarcales et sexistes ne peuvent conduire qu’à une régression qui, loin d’être féconde, amputera la société d’actrices fécondes : les femmes

SAI Fatima-Zohra

Chargée de cours Faculté de Droit de l’Université D’Oran

Publié par CIDDEF

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Notes :

1. Les deux guerres du Golfe, les interventions au Kosovo, en Afghanistan ont montré que les grandes puissances n’hésitent pas à user de sanctions coercitives à caractère militaire, économique, contre les Etats qui ont, selon elles, commis des actes répréhensibles.

2. Il dérive de nombreux instruments internationaux concernant les droits de la personne humaine qui ciblent les individus, les groupes sociaux, ethniques ou les peuples devant être protégés contre l’arbitraire des Etats.

3. La Société des Nations a donné naissance à la C.P.J.I (Cour permanente internationale de justice) et l’ONU à la CIJ (Cour internationale de justice). Des juridictions sont nées au niveau régional telles que la Cour européenne des droits de l’Homme, la Cour européenne de justice et la Cour africaine des droits de l’Homme. Des juridictions pénales internationales voient le jour tels que les tribunaux spéciaux pour le Rwanda et pour l’ex Yougoslavie, et le Tribunal Pénal International.

4.Il s’agit de normes élaborées au niveau de l’ONU et de ses organisations spécialisées (normes internationales onusiennes) et des normes élaborées au niveau des organisations régionales (normes internationales régionales).

5. On parle d’un droit à "deux vitesses" d’un "droit coercitif à sens unique". Le droit de veto détenu par cinq membres de l’ONU et son utilisation souvent inique constituent des exemples frappants d’inégalités.

6. Les Etats se comporteraient comme des individus, qui selon la thèse rousseauiste du contrat social, ont abandonné une partie de leur souveraineté, de leurs droits naturels pour se soumettre au souverain, à la loi "expression de la volonté générale". Sauf que pour l’instant, il n’existe pas d’instance internationale dotée des mêmes pouvoirs que l’Etat.

7. Cf. D. Rousseau, Les libertés individuelles et la dignité de la personne humaine, Paris, Ed. Montchrestien, 1998. A propos de la Déclaration universelle des droits de l’Homme, l’auteur note qu’elle "s’est employée plus à juxtaposer des conceptions différentes dans un texte commun qu’à dégager une conception commune des droits et des libertés" (p. 12).

8. Les pays occidentaux sont moins et de moins en moins impliqués dans le conflit droit international et droit interne. Notons que la Déclaration universelle des droits de l’Homme s’inspire largement des textes fondateurs : La Déclaration d’Indépendance de 1787 (USA) et la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 (France). Les sociétés occidentales ont eu le temps d’intérioriser les principes inscrits dans ces textes, de les promouvoir, de les développer ; ils sont devenus les moteurs de leurs réflexions, attitudes, comportements ainsi que les bases fondatrices de leurs alliances, unions etc.

9. Au cours du siècle dernier, ces pays pensaient pouvoir rattraper leur retard économique en s’engageant, pour beaucoup d’entre eux, dans la voie non capitaliste de développement. Aujourd’hui leur défi résiderait dans leur capacité à s’intégrer dans le marché planétaire.

10. P. Bourdieu note que "cette vision procède de la manière dont le néo libéralisme se donne à voir...Le néo libéralisme est une arme de conquête. Il annonce un fatalisme économique contre lequel toute résistance est vaine". Cette citation est tirée de l’ouvrage de J. Ziegler, Les nouveaux maîtres du monde et ceux qui leur résistent, Paris, Fayard, 2002, p. 66.

11. Ce droit international humanitaire a généré le couple droit à la protection/devoir d’ingérence ou droit d’ingérence. Ces interventions militaires et embargos économiques visent souvent des objectifs étrangers à la protection des droits de la personne humaine et traitent les violations de ces droits par d’autres violations souvent plus graves.

12. Citons les cas de l’entrée de la Turquie dans l’Union européenne, de la conclusion de l’accord Algérie/UE, de l’accès des pays à l’OMC.

13. La question ne concerne pas uniquement l’Algérie. Elle est inscrite à l’ordre du jour de la 112ème Assemblée de l’Union Interparlementaire tenue à Manille du 3 au 8 avril 2005 puisqu’il s’agit de se pencher sur "l’impact des politiques nationales et internationales sur la condition de la femme".

14. Les réserves auxquelles recourt l’Algérie à l’égard de certaines Conventions s’appuient souvent sur les fondements essentiels du système juridique, sur les réfèrents religieux.

15. La Convention sur les droits politiques de la femme adoptée en 1952 et entrée en vigueur en 1954 n’a été ratifiée qu’en 2004 par le décret présidentiel n°04-126 du 19 avril 2004, JORA n°26, 25 avril, p. 3.

16. Droit de vote droit, à l’éligibilité, droit d’accès aux charges publiques sans aucune discrimination.

17. La CEDAW, adoptée en 1979, a été précédée d’une Déclaration sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes adoptée en 1967, qui n’a qu’une valeur politique et morale.

18. CF. F.Z. Sai, Les Algériennes dans les espaces politiques : quelles perspectives, in RASJEP, Vol. XLI n°03/2003, pp. 21-29.

19. Cette conférence ayant pour thème "égalité, développement et paix" a fait un état des lieux des résultats de la Décennie des Nations Unies pour la femme et a retenu l’année 2000 comme date limite pour la mise en oeuvre des stratégies adoptées.

20. Cf. Déclaration et Programme d’action de Beijing suivis de Beijing +5 Déclaration politique et Document final, Nations Unies, janvier 2002, p. 129. Selon les statistiques du NDI (Institut National Démocratique), 18% des députés et 6% des chefs d’Etats et de gouvernements dans le monde sont des femmes. (Cf. Le Quotidien d’Oran du 11 août 2004 p.12).

21. La Déclaration de Beijing du 15 septembre 1995 consacre l’engagement des gouvernements à réaliser l’égalité des droits, d’atteindre les autres objectifs et d’adhérer aux principes inscrits dans les instruments internationaux.

22. Lors de la 23ème session extraordinaire de l’Assemblée générale de l’ONU tenu à New York du 5 au 9 juin 2000, le document final est intitulé "les femmes en l’an 2000 : l’égalité entre les sexes, développement et paix pour le XXI° siècle".

23. Cf. Programme d’action de Beijing, op. cit., p. 31.

24. Selon la présidente du Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, au Rwanda, le préambule de la Constitution fait référence à la CEDAW.

25. Intervention de la représentante de la Norvège.

26. Cf. La Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes et son Protocole facultatif, Guide pratique à l’usage des parlementaires, ONU/U.I, Suisse, décembre 2003, p.57.

27. Les ONG internationales jouent un rôle non négligeable notamment en matière de droits de l’Homme. Ainsi, dans une déclaration du 14 avril 2005, certaines d’entre elles ont estimé que "le Gouvernement algérien ne peut se soustraire à ses obligations internationales en adoptant à l’échelle nationale des lois contraires à ses obligations que ces lois résultent d’un vote du parlement ou d’un référendum". Ces organisations (Amnesty International, Human Rights, le Centre international pour la justice transitionnelle, la Commission internationale des juristes et la Fédération internationale des droits de l’Homme) sacrifient le principe de la souveraineté nationale sur l’autel de la primauté des conventions internationales et minimisent, par conséquent, le rôle de la représentation parlementaire et du référendum, considérés pourtant comme les critères de la légitimité d’un gouvernement.

28. Doc., op. cit., p.135. - 29. Idem., p. 232.

30. La Constitution du Rwanda se réfère dans son préambule à la CEDAW. En Turquie, l’article 10 de la Constitution engage la responsabilité de l’Etat en cas de discrimination. L’Inde prévoit un quota de 30% en faveur des femmes dans les 73ème et 74ème amendements constitutionnels. La Zambie a constitutionnalisé la parité. L’article 6 de la Constitution de la Guinée consacre la promotion de la femme.

31. Décret exécutif n°97-98 du 29 mars 1997 (J.O.R.A n°18 du 30 mars, p. 57).

32. Il s’agit du Gouvernement formé après les élections législatives de juin 2002 qui comprend un ministère délégué auprès du chef du Gouvernement chargé de la famille et de la condition féminine, attribué à une femme.

33. Un Observatoire de l’emploi et de lutte contre la pauvreté serait en voie de création selon le ministre de l’Emploi et de la Solidarité (le Quotidien d’Oran le 18/04/2005.p.3). Il concerne l’emploi en général mais il pourrait aussi accorder un intérêt à l’emploi féminin. En fait ce sont des entreprises comme Sonatrach et Sonelgaz qui ont innové en créant de tels mécanismes.

34. cf. doc. p. 232.

35. Au 6 mars 2003, 75 pays ont signé le Protocole parmi lesquels 41 l’ont également ratifié, 8 y ont adhéré, soit au total 83 Etats parties. Seuls le Bengladesh, Belize et Cuba ont déclaré dénier au Comité les compétences qui lui sont reconnues par les articles 8 et 9. En janvier 2005, sur 191 Etats membres de l’ONU, 179 sont parties à la CEDAW mais seulement 71 au Protocole.

36. L’ ONG Equality Now a milité en faveur de la nomination d’un rapporteur spécial et la résolution a été présentée par le Rwanda et les Philippines.

37. Les réserves ont porté sur d’autres articles de la CEDAW en l’occurrence les articles 9 §2, 15 §4 et 16. Nous avons retenu ceux qui ont un lien immédiat avec notre sujet.

38. Cf. F.Z Saï, les réserves et déclarations interprétatives émises par l’Algérie à l’égard des conventions internationales : la convention de Copenhague et la convention relative aux droits de l’enfant, Communication, Cinquièmes journées maghrébines Mustapha Cheker, Association tunisienne de droit constitutionnel, 24,25 et 26 janvier 2002, Tunis.

39. Cf. Guide, op. cit. p. 36

40. Idem. Le Comité a adopté en 1998 une Déclaration sur les réserves à la Convention.

41. La représentante de Cuba a souligné l’importance de l’article 2 car, estime-t-elle, il permet d’avancer dans la voie de l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes ; Amnesty International a plaidé pour la levée des réserves en général et des réserves à l’article 2 en particulier ; Mélanie S. Griffin, expert, s’est fait l’avocate de cette solution.

42. L’égalité politique des hommes et des femmes a été consacré par toutes les constitutions algériennes et donc antérieurement à l’adoption de la CEDAW.

43. Op.cit, p.147 "Le Programme d’action réaffirme que tous les droits de l’homme, c’est-à-dire les droits civils, culturels, économiques, politiques et sociaux et le droit au développement sont universels, indissociables, interdépendants et intimement liés, comme indiqué dans la Déclaration et le Programme d’action de Vienne, adopté par la Conférence mondiale sur les droits de l’Homme. La Conférence a réaffirmé que les droits fondamentaux des femmes et des fillettes faisaient inaliénablement, intégralement et indissociablement partie des droits universels de la personne".

44. Il s’agit des institutions publiques, du secteur privé, des partis politiques, des syndicats, des organisations patronales, des établissements universitaires et de recherche, des organisations de femmes, des producteurs, des associations professionnelles, des partenaires sociaux.

45. Il consiste en la prise "de mesures propres à assurer aux femmes l’égalité d’accès et la pleine participation aux structures du pouvoir et à la prise de décision".

46. Cf.doc ONU op.cit p.131

47. Cf. Gwénaele Calvés, Pour une analyse (vraiment) critique et la discrimination positive, in Le Débat, n°117, nov. /déc. 2001, p. 167. L’auteur répond à l’article de A M. Le Pourhiet intitulé : Pour une analyse critique de la discrimination positive. Elle estime que " les discriminations positives, conçues au nom de la diversité ont pour fonction première de ne surtout rien changer aux mécanismes de reproduction des inégalités sociales ". Elle souligne le caractère volontariste de ces discriminations qui visent à " rechercher des solutions à des problèmes concrets et qui n’attendent pas qu’ils se résolvent d’eux-mêmes ".

48. Décision du Conseil constitutionnel français du 18 novembre 1982 à propos des élections des conseils municipaux. Mais le Conseil a révisé sa position, notamment dans sa décision n°358 du 26janvier 1995 relative à l’aménagement du territoire dans laquelle il admet que le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte, par l’octroi d’avantages fiscaux, des mesures d’incitation au développement... ".

49. Au Maroc, une loi électorale de 2002 a fixé un quota de 30%. En Tanzanie, la proportion des députées est passée de 15 à 20% à la suite de la révision constitutionnelle du 10 février 2002. En Inde, les 73ème et 74ème amendements constitutionnels ont consacré la technique du quota.

50. A propos du Maroc, Cf. R. Tahri, Participation politique des femmes : Le cas du Maroc, in RASJEP, Vol. XLI n°3 /2003, pp. 31-41.

51. C’est le cas de l’Espagne où le Gouvernement de M. Zapatéro formé en 2004 comprend 16 membres dont 8 femmes. Dans certains pays, les principes de la parité, ou de l’égalité des chances hommes femmes ont été constitutionnalisés. C’est le cas de l’Inde, de l’ Ouganda, de l’Ethiopie, du Congo et de la Zambie. Au Japon, une loi fondamentale pour la parité a été adoptée.

52. C’est le cas de l’Union africaine qui a adopté en 2004 la Déclaration solennelle de l’égalité entre les sexes et qui a appliqué la parité puisqu’elle compte cinq commissaires hommes et cinq commissaires femmes.

53. Cf. A Hartani, Femmes et représentation politique en Algérie : virtualités constitutionnelles, solutions normatives possibles, in RASJEP, n°03/2003, pp.46-66.

54. Cf. F.Z Sai, Les Algériennes dans les espaces politiques : entre la fin d’un millénaire et le début d’un autre, Oran, Ed. Dar el Gharb, p. 119 et s.



1er février 2006



 



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